En una extensa y confusa sentencia el Tribunal
Constitucional (TC) declaró inconstitucional varias normas que establecían
gratuidad –financiamiento estatal- para los estudiantes de los primeros 5
quintiles que estuvieran matriculados en establecimientos elegibles, es decir,
establecimientos que cumplieran ciertas condiciones. Los parlamentarios de derecha
impugnaban esta legislación por dos razones. Primero, se invocó un argumento
procedimental. Se sostuvo que se estaba regulando la materia a través de un
procedimiento legislativo irregular desde el punto de vista constitucional.
Para legislar sobre este asunto se requeriría ley ordinaria, no bastando una
glosa presupuestaria. Segundo, se invocó un argumento sustantivo relativo a la
igualdad ante la ley. Este segundo argumento fue el que el acogió el TC. El
argumento del TC se basó en que la política aprobada por el Congreso
discriminaba a los estudiantes vulnerables que no pertenecen a los
“establecimientos elegibles”. La sentencia, en cambio, consideró que no habían
objeciones constitucionales a la regulación de esta materia mediante una glosa
presupuestaria.
Considerando que la sentencia es extensa (más de 190
páginas) y confusa ( repleta de prevenciones y minorías, y una estructura
deficiente y un lenguaje pomposo; a veces vacío), esta columna pretende resumir el
núcleo de la decisión con fines de mera difusión. Aunque en las conclusiones restrinjo el alcance de la sentencia debido a su deficiente motivación, mi propósito en esta ocasión no es efectuar una crítica de los argumentos del tribunal. Me concentraré en el
argumento en que se basa la declaración de inconstitucionalidad de los
requisitos que se imponían por la glosa para que los establecimientos entraran
al programa de gratuidad. Es decir, me concentraré en el problema de la discriminación,
y sólo en el voto de mayoría redactado por el ministro José Ignacio Vásquez.
Foco en los estudiantes vulnerables, no en los establecimientos, y el examen de igualdad
El principio general que subyace al razonamiento del TC es
que “la gratuidad de la educación
superior tiene que enfocarse en la situación socioeconómica del estudiante y no
en la institución a la que se adscribe” (c 16). El énfasis está puesto en los
estudiantes, no en los establecimientos educacionales. Reforzando esa idea, la
sentencia más adelante objeta que a “estudiantes vulnerables se les imponga
para el goce de la gratuidad […] condiciones ajenas a su situación personal o
académica, como es el hecho de encontrarse matriculados en determinadas
[instituciones]” (c 23).
Luego, se argumenta que la legislación en cuestión
discrimina entre estudiantes vulnerables que se encuentran en la misma
situación (c 23). La sentencia asimila
el examen de igualdad a un escrutinio de razonabilidad (c 33ss). Esto significa
que el tribunal debe estudiar si la ley efectúa una diferenciación entre
distintos sujetos basada en factores razonables. El voto de mayoría argumenta
que para realizar este examen se debe adoptar la siguiente metodología:
“Será necesario identificar […] (1) la finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio, (2) la diferencia concreta de trato que se establece por el legislador, y (3) el criterio de diferenciación, vale decir porqué el Estado les va a financiar la gratuidad a unos y a otros no” (c 36).
Respecto de lo
primero, se afirma que la finalidad
perseguida es otorgar gratuidad para los alumnos vulnerables y alcanzar calidad
de la enseñanza que se otorgará gratuitamente (c 37). A continuación, la diferencia concreta de trato
consistiría en “que algunos estudiantes vulnerables obtendrán el beneficio de
gratuidad de su educación superior, en circunstancias que otros no tendrán
acceso a tal beneficio” (c 38). Finalmente, los
criterios de diferenciación corresponden a los requisitos exigidos a las
universidades para financiar los estudios de sus alumnos (c 39).
Sólo a partir de
este momento (en la página 90, aproximadamente), la sentencia comienza a
analizar el asunto de fondo del litigio, y a examinar los controvertidos
requisitos impuestos por la ley. Veamos qué argumentaron los jueces de la
mayoría.
Primer requisito: pertenencia al CRUCH
El primer
requisito que analiza la sentencia es la pertenencia al CRUCH. (c 40). El TC
argumenta que este requisito no posee una conexión racional con ninguna de las
dos finalidades que la ley parece perseguir. Respecto de la gratuidad para
estudiantes vulnerables, no hay conexión pues este requisito disminuye en vez
de aumentar la cantidad de beneficiados:
“la utilización de este factor redundaría en la exclusión del beneficio en comento de un porcentaje muy relevante de los alumnos vulnerables. Resulta inentendible, por tanto, que si la finalidad declarada de la ley es otorgar gratuidad a los alumnos vulnerables, se escoja para ello un medio o factor de distinción que tiene por efecto excluir aproximadamente a la mitad de los sujetos que se pretende beneficiar. Como es evidente, dicha elección no satisface la exigencia de racionalidad mínima y convierte a la diferencia establecida por el legislador en arbitraria” (c 40).
De acuerdo al
Tribunal este requisito tampoco pasa el test del tribunal respecto de la
calidad de la educación pues “[e]ste criterio tampoco es adecuado en relación a
la finalidad de asegurar la calidad de la educación recibida por los
estudiantes vulnerables en forma gratuita” (c 40). Sorprendentemente, pareciera
que al tribunal cree que esta es una cuestión autoevidente ya que no agrega más
argumentos al respecto.
Segundo requisito: acreditación
El TC a
continuación examina el requisito relativo a la acreditación de al menos 4 años
de los establecimientos. La sentencia afirma que si bien este requisito no se
relaciona con la gratuidad, sí puede vincularse con la búsqueda de calidad. En
otras palabras, este requisito “sí constituye un elemento objetivo para
determinar la calidad de las universidades” (c 41). Sin embargo, para el
tribunal esto no es suficiente para salvar las objeciones de constitucionalidad
respecto de esta exigencia. El problema radicaría en que “su aplicación no se
realiza a todos los sujetos que se encuentran en la misma situación, ya que se
excluye de este requisito a las universidades pertenecientes al CRUCH” (c 41).
De acuerdo al TC, si se busca calidad –como sugiere este requisito,- entonces
no se podría financiar a estudiantes que atienden a universidades no
acreditadas por al menos 4 años, como es el caso de algunas pertenecientes al
CRUCH. En concreto, la sentencia afirma:
“si la finalidad del legislador es que los alumnos que se beneficien por la gratuidad obtengan educación de calidad, no se entiende que elija un factor de diferenciación que permite que un porcentaje relevante de aquellos estudie en universidades que no pueden proveerla. Como es manifiesto, el factor elegido no es racionalmente adecuado para obtener la finalidad legislativa” (c 41).
Tercer requisito: triestamentalidad
De acuerdo al
fallo, este requisito no presenta “conexión directa” con ninguno de las dos
finalidades del proyecto. Ni con la gratuidad ni con la educación de calidad.
En términos del TC, “no se aprecia la relación de racionalidad debida entre
este factor y los fines en comento” (c 42).
El Tribunal
concluye de la siguiente forma:
“ninguno de los tres criterios de diferenciación se relaciona en forma adecuada y directa con los fines declarados por el legislador. De ello se deduce que no existe racionalidad en la diferencia de trato contemplada en la norma impugnada, la que constituye una discriminación arbitraria prohibida por la Constitución” (c 42).
Conclusiones
Es cierto que en esta columna he abreviado el argumento del
tribunal en la parte pertinente. Pero honestamente, no he tenido que resumir
mucho. El análisis sustantivo del TC -que ofrecería guías hacia los
colegisladores hacia el futuro- no posee más de 5 páginas, y tal vez sorprendentemente no recoge la
extensa y detallada discusión que tuvo lugar durante la tramitación del
requerimiento. Los argumentos son bastante superficiales y ligeros, incluso
comparados con los de las prevenciones y minorías.
Una posible explicación de lo anterior es que el acuerdo de la mayoría de
los jueces fue difícil y no permitió expresar en el texto argumentos más explícitos o en
detalle. Hubo acuerdo, tal vez, en el resultado, pero no en los argumentos que
justificaban ese resultado. Un ejemplo de lo anterior es que –a diferencia de
una de las prevenciones- el voto de mayoría no se pronunció sobre el lucro. Uno
debe concluir de este punto que –a diferencia de su opinión respecto de los
otros requisitos- la mayoría del TC consideró que la exigencia relativas a la
prohibición de lucro (no relación con personas jurídicas con fines de lucro, en
el caso de las universidades, y transformación en corporaciones, en el caso de
los CFT e IP) sí tienen una conexión “adecuada”, “directa” o “racional” con la
calidad de la educación. Esta lectura del fallo sugiere que el triunfo de los
detractores de la política de gratuidad del gobierno tuvo bastante de pírrica.
Con todo, es preocupante que la metodología empleada en el
análisis del TC sea tan oscura y equívoca. La sentencia realiza un examen de
proporcionalidad completamente sui generis e incluso la terminología empleada
va variando de párrafo en párrafo. Esta no es una sentencia que pueda seguirse como un precedente porque si bien contiene una decisión, ella no desarrolla argumentos ni raciocinios que la sustenten. Por carecer de una motivación suficiente, la sentencia no puede comprometer al TC en el futuro ni tampoco podría comprometer a los poderes colegisladores.
Los defensores de la justicia constitucional
habitualmente invocan la promesa de que la intervención de los jueces
constitucionales –el foro de los principios- inyectaría racionalidad y
sofisticación a un sistema de toma de decisión política contaminado por el
autointerés, la miopía y el compromiso.
El examen del núcleo de esta sentencia muestra una vez más un caso en que el remedio es
peor que la enfermedad.
