Gratuidad y discriminación. ¿Qué dijo el TC sobre los requisitos impuestos a los establecimientos para entrar a la política de gratuidad?

En una extensa y confusa sentencia el Tribunal Constitucional (TC) declaró inconstitucional varias normas que establecían gratuidad –financiamiento estatal- para los estudiantes de los primeros 5 quintiles que estuvieran matriculados en establecimientos elegibles, es decir, establecimientos que cumplieran ciertas condiciones. Los parlamentarios de derecha impugnaban esta legislación por dos razones. Primero, se invocó un argumento procedimental. Se sostuvo que se estaba regulando la materia a través de un procedimiento legislativo irregular desde el punto de vista constitucional. Para legislar sobre este asunto se requeriría ley ordinaria, no bastando una glosa presupuestaria. Segundo, se invocó un argumento sustantivo relativo a la igualdad ante la ley. Este segundo argumento fue el que el acogió el TC. El argumento del TC se basó en que la política aprobada por el Congreso discriminaba a los estudiantes vulnerables que no pertenecen a los “establecimientos elegibles”. La sentencia, en cambio, consideró que no habían objeciones constitucionales a la regulación de esta materia mediante una glosa presupuestaria.

Considerando que la sentencia es extensa (más de 190 páginas) y confusa ( repleta de prevenciones y minorías, y una estructura deficiente y un lenguaje pomposo; a veces vacío), esta columna pretende resumir el núcleo de la decisión con fines de mera difusión. Aunque en las conclusiones restrinjo el alcance de la sentencia debido a su deficiente motivación, mi propósito en esta ocasión no es efectuar una crítica de los argumentos del tribunal. Me concentraré en el argumento en que se basa la declaración de inconstitucionalidad de los requisitos que se imponían por la glosa para que los establecimientos entraran al programa de gratuidad. Es decir, me concentraré en el problema de la discriminación, y sólo en el voto de mayoría redactado por el ministro José Ignacio Vásquez.

Foco en los estudiantes vulnerables, no en los establecimientos, y el examen de igualdad

El principio general que subyace al razonamiento del TC es que “la gratuidad de la educación superior tiene que enfocarse en la situación socioeconómica del estudiante y no en la institución a la que se adscribe” (c 16). El énfasis está puesto en los estudiantes, no en los establecimientos educacionales. Reforzando esa idea, la sentencia más adelante objeta que a “estudiantes vulnerables se les imponga para el goce de la gratuidad […] condiciones ajenas a su situación personal o académica, como es el hecho de encontrarse matriculados en determinadas [instituciones]” (c 23). 

Luego, se argumenta que la legislación en cuestión discrimina entre estudiantes vulnerables que se encuentran en la misma situación (c 23). La sentencia asimila el examen de igualdad a un escrutinio de razonabilidad (c 33ss). Esto significa que el tribunal debe estudiar si la ley efectúa una diferenciación entre distintos sujetos basada en factores razonables. El voto de mayoría argumenta que para realizar este examen se debe adoptar la siguiente metodología:

“Será necesario identificar […] (1) la finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio, (2) la diferencia concreta de trato que se establece por el legislador, y (3) el criterio de diferenciación, vale decir porqué el Estado les va a financiar la gratuidad a unos y a otros no” (c 36).

Respecto de lo primero, se afirma que la finalidad perseguida es otorgar gratuidad para los alumnos vulnerables y alcanzar calidad de la enseñanza que se otorgará gratuitamente (c 37). A continuación, la diferencia concreta de trato consistiría en “que algunos estudiantes vulnerables obtendrán el beneficio de gratuidad de su educación superior, en circunstancias que otros no tendrán acceso a tal beneficio” (c 38). Finalmente, los criterios de diferenciación corresponden a los requisitos exigidos a las universidades para financiar los estudios de sus alumnos (c 39).

Sólo a partir de este momento (en la página 90, aproximadamente), la sentencia comienza a analizar el asunto de fondo del litigio, y a examinar los controvertidos requisitos impuestos por la ley. Veamos qué argumentaron los jueces de la mayoría.

Primer requisito: pertenencia al CRUCH 

El primer requisito que analiza la sentencia es la pertenencia al CRUCH. (c 40). El TC argumenta que este requisito no posee una conexión racional con ninguna de las dos finalidades que la ley parece perseguir. Respecto de la gratuidad para estudiantes vulnerables, no hay conexión pues este requisito disminuye en vez de aumentar la cantidad de beneficiados:

“la utilización de este factor redundaría en la exclusión del beneficio en comento de un porcentaje muy relevante de los alumnos vulnerables. Resulta inentendible, por tanto, que si la finalidad declarada de la ley es otorgar gratuidad a los alumnos vulnerables, se escoja para ello un medio o factor de distinción que tiene por efecto excluir aproximadamente a la mitad de los sujetos que se pretende beneficiar. Como es evidente, dicha elección no satisface la exigencia de racionalidad mínima y convierte a la diferencia establecida por el legislador en arbitraria” (c 40).

De acuerdo al Tribunal este requisito tampoco pasa el test del tribunal respecto de la calidad de la educación pues “[e]ste criterio tampoco es adecuado en relación a la finalidad de asegurar la calidad de la educación recibida por los estudiantes vulnerables en forma gratuita” (c 40). Sorprendentemente, pareciera que al tribunal cree que esta es una cuestión autoevidente ya que no agrega más argumentos al respecto.

Segundo requisito: acreditación 

El TC a continuación examina el requisito relativo a la acreditación de al menos 4 años de los establecimientos. La sentencia afirma que si bien este requisito no se relaciona con la gratuidad, sí puede vincularse con la búsqueda de calidad. En otras palabras, este requisito “sí constituye un elemento objetivo para determinar la calidad de las universidades” (c 41). Sin embargo, para el tribunal esto no es suficiente para salvar las objeciones de constitucionalidad respecto de esta exigencia. El problema radicaría en que “su aplicación no se realiza a todos los sujetos que se encuentran en la misma situación, ya que se excluye de este requisito a las universidades pertenecientes al CRUCH” (c 41). De acuerdo al TC, si se busca calidad –como sugiere este requisito,- entonces no se podría financiar a estudiantes que atienden a universidades no acreditadas por al menos 4 años, como es el caso de algunas pertenecientes al CRUCH. En concreto, la sentencia afirma:

“si la finalidad del legislador es que los alumnos que se beneficien por la gratuidad obtengan educación de calidad, no se entiende que elija un factor de diferenciación que permite que un porcentaje relevante de aquellos estudie en universidades que no pueden proveerla. Como es manifiesto, el factor elegido no es racionalmente adecuado para obtener la finalidad legislativa” (c 41).

Tercer requisito: triestamentalidad

De acuerdo al fallo, este requisito no presenta “conexión directa” con ninguno de las dos finalidades del proyecto. Ni con la gratuidad ni con la educación de calidad. En términos del TC, “no se aprecia la relación de racionalidad debida entre este factor y los fines en comento” (c 42).

El Tribunal concluye de la siguiente forma:

“ninguno de los tres criterios de diferenciación se relaciona en forma adecuada y directa con los fines declarados por el legislador. De ello se deduce que no existe racionalidad en la diferencia de trato contemplada en la norma impugnada, la que constituye una discriminación arbitraria prohibida por la Constitución” (c 42).

Conclusiones

Es cierto que en esta columna he abreviado el argumento del tribunal en la parte pertinente. Pero honestamente, no he tenido que resumir mucho. El análisis sustantivo del TC -que ofrecería guías hacia los colegisladores hacia el futuro- no posee más de 5 páginas, y tal vez sorprendentemente no recoge la extensa y detallada discusión que tuvo lugar durante la tramitación del requerimiento. Los argumentos son bastante superficiales y ligeros, incluso comparados con los de las prevenciones y minorías.

Una posible explicación de lo anterior es que el acuerdo de la mayoría de los jueces fue difícil y no permitió expresar en el texto argumentos más explícitos o en detalle. Hubo acuerdo, tal vez, en el resultado, pero no en los argumentos que justificaban ese resultado. Un ejemplo de lo anterior es que –a diferencia de una de las prevenciones- el voto de mayoría no se pronunció sobre el lucro. Uno debe concluir de este punto que –a diferencia de su opinión respecto de los otros requisitos- la mayoría del TC consideró que la exigencia relativas a la prohibición de lucro (no relación con personas jurídicas con fines de lucro, en el caso de las universidades, y transformación en corporaciones, en el caso de los CFT e IP) sí tienen una conexión “adecuada”, “directa” o “racional” con la calidad de la educación. Esta lectura del fallo sugiere que el triunfo de los detractores de la política de gratuidad del gobierno tuvo bastante de pírrica.

Con todo, es preocupante que la metodología empleada en el análisis del TC sea tan oscura y equívoca. La sentencia realiza un examen de proporcionalidad completamente sui generis e incluso la terminología empleada va variando de párrafo en párrafo. Esta no es una sentencia que pueda seguirse como un precedente porque si bien contiene una decisión, ella no desarrolla argumentos ni raciocinios que la sustenten. Por carecer de una motivación suficiente, la sentencia no puede comprometer al TC en el futuro ni tampoco podría comprometer a los poderes colegisladores.

Los defensores de la justicia constitucional habitualmente invocan la promesa de que la intervención de los jueces constitucionales –el foro de los principios- inyectaría racionalidad y sofisticación a un sistema de toma de decisión política contaminado por el autointerés, la miopía y el compromiso. El examen del núcleo de esta sentencia muestra una vez más un caso en que el remedio es peor que la enfermedad.