Mayoría y minorías

Pablo Marshall

Prólogo

El problema central de toda democracia constitucional es el de equilibrar la decisión democrática de la mayoría con cierta protección de los derechos fundamentales (y no necesariamente los privilegios culturales y económicos) de las minorías. Ese problema admite diversas respuestas dirigidas tanto a determinar los medios como el alcance de ese equilibrio. Este problema esta extremadamente ligado a la eterna discusión entre quienes piensan que la constitución debe tener una naturaleza política, esto es, que quién debe decidir en ultima instancia sobre los asuntos del Estado son las autoridades elegidas democráticamente, o debe tener una naturaleza jurídica, eso es, que dichas autoridades deben estar sujetas al control jurídico de un tribunal, el que decidirá en última instancia.

Este breve prologo pretende llamar la atención respecto del trasfondo teórico sobre el cuál las reformas a la institucionalidad democrática se mueven, en tiempos que ellas están siendo discutidas en nuestro país. Un diagnostico, en esos términos, de la institucionalidad vigente es importante para la comprensión de las reformas que se proponen.

A la pregunta sobre en que medida en nuestro sistema constitucional se reconoce el derecho de la mayoría a gobernar, sigue la respuesta: sólo de una manera, y ésta es que la mayoría elige al Presidente de la República. En el resto de los poderes del Estado la voluntad mayoritaria está limitada por el gran poder que nuestra constitución conceder a la minoría. En primer lugar, a través del sistema binominal, que entrega la mitad del parlamento a la minoría. Pero este es sólo la fuente del problema. Luego está el consenso requerido (lo mismo es decir el veto otorgado a la minoría) para el nombramiento del Contralor General de la República, de la mayoría de los ministros del Tribunal Constitucional y de los miembros de la Corte Suprema, y también para la legislación en materias de quórum especiales. Esto completa el cuadro constitucional en que el poder de la minoría parlamentaria excede con creces el ámbito de protección de sus derechos fundamentales. En la práctica, concede a la minoría parlamentaria el poder de un co-gobierno. Finalmente, el desequilibrio se agrava cuando se observa cuál es el rol y el alcance de las facultades de los órganos nombrados por consenso. En términos de equilibrio entre gobierno de la mayoría y derechos de las minorías, todos ellos son mecanismos de protección de las minorías.

La pregunta sobre si nuestra constitución es política o jurídica es más difícil. Tanto el Tribunal Constitucional como la Contraloría al mismo tiempo que la expresión de una decisión pro-minoritaria son parte de una decisión en pro de una constitución legal y contra una constitución política. Es difícil menospreciar el considerable poder que la constitución entrega a estos órganos, especialmente al Tribunal Constitución, sobre el cuál, observando la práctica constitucional reciente, puede decirse que tiene la última palabra sobre numerosos asuntos públicos (lo que no significa que ejerza ese poder de última decisión continuamente o que se haga responsable de él).

Así las cosas, puede sintetizarse este sistema constitucional como uno que privilegia la protección de la minoría sobre el gobierno de la mayoría, y que entrega la última palabra en numerosas cuestiones relacionadas con el Estado a los actores legales del sistema, como son el Tribunal Constitucional y el Contralor.

Reforma al sistema binominal

Poner este prólogo en perspectiva para la discusión sobre la reforma al sistema electoral es el principal objetivo de esta columna. Como mencioné en una columna anterior, los problemas del actual sistema que han sido observados son que no permite la competencia, excluye a los partidos minoritarios del parlamento y privilegia a los partidos políticos sobre los independientes. Estas críticas pueden ser reorganizadas considerando el esquema mayoría-minoría. La falta de competencia es debido a que el sistema binominal garantiza a la minoría la obtención de la misma cantidad de escaños que la mayoría (protección de la minoría). La falta de proporcionalidad es debido a que la única minoría privilegiada es la segunda minoría y no todas las minorías. Finalmente, la falta de representación independiente es una decisión en favor de la minoría local respecto de una (independiente) mayoría local.

Por supuesto que si se estudian cuidadosamente los antecedentes de este sistema, se puede concluir que es una legislación de transición. Diseñada claramente para garantizar el cogobierno de la derecha como segunda minoría, para excluir a la izquierda como tercera minoría (y a todos los grupos disidentes de pasada) y para excluir toda expresión de liderazgo local.

Recientemente, una columna de dos investigadores de un centro de investigación de la derecha, ha defendido, como yo hice en mi columna anterior, una propuesta para cambiar a un sistema mixto que integre un sistema proporcional y un sistema mayoritario uninominal. Eso ya es razón para celebrar. No obstante la coincidencia en los resultados, creo que hay una profunda diferencia en el nivel de los principios que vale la pena destacar.

Sin ambigüedades, la más importante razón para cambiar el sistema binominal es garantizar que la mayoría pueda efectivamente gobernar sin el veto de la minoría. No importando cuanto afecte eso a la gobernabilidad. La racionalidad de la reforma tiene que dirigirse a eliminar el estatuto de co-gobierno que ostenta la segunda mayoría y dar algún grado de representación a todos quienes forman parte de la minoría, incluso aquellos que puedan representar intereses locales o marginales.

Que uno de los elementos principales considerados por la columna del CEP para la motivación de la reforma haya sido la gobernabilidad, da pie para hacer otro alcance con el prologo de esta columna. Esto es así, quiero sugerir aquí, debido a que lo que en el ideario de la derecha lo que el sistema binominal o su reemplazo tiene que garantizar no es, como se podría pensar la protección de la minorías que podrían están amenazadas por la decisión mayoritaria, sino la estabilidad de las condiciones del crecimiento económico bajo un régimen de libre mercado (sin usar ningún eufemismo y evitando la explicación de por qué la protección de la ganancia no es una forma de proteger a las minorías, que requeriría mucho más desarrollo). Eso es así, porque bajo el actual régimen de la constitución jurídica, la protección de las minorías es desempeñada por el Tribunal Constitucional y la Contraloría, quienes han sido especialmente empoderados para ello.

¿Es entonces necesario desfigurar la idea democrática del gobierno de la mayoría hasta hacerla irreconocible para proteger a las minorías? La modificación del sistema binominal y la eliminación de las supermayorías hablarían de la confianza que nuestro país tiene en su proceso democrático. La pregunta que hay que plantear, y que ha sido planteada con fuerza por el movimiento estudiantil, es si la estabilidad económica o la gobernabilidad política son un fin legítimo para desterrar la idea de esa confianza.

Problemas del sistema electoral: ¿cómo superarlos mirando el sistema escocés?

Por Pablo Marshall B.

El sistema electoral chileno enfrenta una crisis de legitimidad, que se arrastra desde su origen, pero que actualmente lo afecta más poderosamente al ser identificado como el último bastión de los llamados enclaves autoritarios y al ser indicado como uno de las fuentes de descontento para con la clase política. En concreto, son tres los puntos que generan más rechazo del actual sistema para elegir a los parlamentarios.

El primero y más importante es que no permite la competencia. Esto quiere decir que, en la mayoría de los casos, la elección no sirve para elegir a los representantes sino sólo sirve para ratificar la elección que ya ha sido realizada por los partidos al seleccionar sus candidatos. El actual sistema puede ser caracterizado como uno binominal mayoritario. El principal problema de competencia es que este tipo sistema genera es que mediante él se elige a las dos primeras mayorías, lo que hace que los perdedores no pierdan y los ganadores no ganen, sino que se genere un constante estado de empate entre los primeros y los segundos.

El segundo punto conflictivo es que el actual sistema tiene como consecuencia la exclusión de los partidos minoritarios del parlamento. Esto se debe fundamentalmente a que tiende a beneficiar la conformación de dos listas que obtendrán uno de los dos escaños que cada circunscripción ofrece. Con la conformación de dos listas, el sistema tiende a anular la importancia de la tercera fuerza electoral, que nunca o casi nunca obtendrá representación, pese a tener un porcentaje relevante de los votos en un panorama general. 

El tercer punto, quizás el menos urgente, es que privilegia a los partidos políticos sobre los independientes. El sistema de listas permite la suma de los votos de la lista para el efecto de considerar los candidatos electos (que serán los candidatos más votados de las dos listas más votadas), lo que va en permanente perjuicio de los candidatos independientes que no pueden sumar a su votación los votos de su compañero de lista.

Una eventual reforma al actual sistema binominal tiene que hacerse cargo, al menos parcialmente, de estos problemas. Una mirada al sistema electoral escocés puede servir como un buen ejercicio para examinar cómo el problema de legitimidad del sistema chileno puede ser enfrentado.

En Escocia el Parlamento está compuesto de una sola cámara que es integrada por 129 miembros elegidos por el pueblo de dos formas distintas. Hay 73 de ellos que son elegidos en una pequeña circunscripción (constituency) bajo el tradicional sistema británico mayoritario uninominal. El candidato que recibe la mayor cantidad de votos resulta elegido, sin importar nada más. Como contrapartida, los restantes 56 miembros del Parlamento Escocés son elegidos por circunscripciones más grandes (region) en cada una de las cuales se eligen 7 candidatos conforme a un sistema proporcional en base a listas.

Si se observa cuidadosamente el sistema escocés enfrenta cada uno de los problemas diagnosticados para el actual sistema chileno. En primer lugar, es un sistema altamente competitivo. En las elecciones en cada constituency, bajo el sistema el ganador se lleva todo, los incentivos están puestos en la competencias entre los distintos partidos o coaliciones. En las elecciones en cada region, el sistema por listas tenderá también a la competencia, en la medida que la asignación de los escaños estará dada en directa relación con los votos obtenidos. En segundo lugar, es un sistema que da cabida a la representación de minorías. Lo hace de dos formas. Posibilitando que los pequeños partidos obtengan escaños en base al sistema proporcional. Un partido con más de 20% en la elección global se asegura cierta representación, pese a perder todas las elecciones uninominales. Pero también lo hace bloqueando la influencia de las listas en las elecciones en las constituency, las que no consideran la necesidad de mayorías calificadas o la suma de los votos de la lista. Esta característica sirve también al último de los problemas observados. En una elección en que un candidato independiente se enfrenta solamente contra otros candidatos individuales, las probabilidades de obtener el triunfo son mayores.

Pueden tomarse las características del sistema escocés para proponer una reforma al sistema electoral chileno produciendo el menor trastorno en el marco institucional del parlamento. La propuesta es la siguiente: (1) Cada distrito electoral elegirá sólo un diputado por medio del sistema mayoritario uninominal. Esto llevara a la elección de 60 diputados; (2) cada circunscripción senatorial elegirá tantos diputados como distritos electorales contenga sobre la base de un sistema proporcional por listas. Al mismo tiempo, cada circunscripción elegirá un senador sobre la base del sistema mayoritario uninominal; (3) sobre la base de una elección nacional y un sistema proporcional por listas se elegirán tantos senadores como circunscripciones senatoriales existan.