Mayoría y minorías

Pablo Marshall

Prólogo

El problema central de toda democracia constitucional es el de equilibrar la decisión democrática de la mayoría con cierta protección de los derechos fundamentales (y no necesariamente los privilegios culturales y económicos) de las minorías. Ese problema admite diversas respuestas dirigidas tanto a determinar los medios como el alcance de ese equilibrio. Este problema esta extremadamente ligado a la eterna discusión entre quienes piensan que la constitución debe tener una naturaleza política, esto es, que quién debe decidir en ultima instancia sobre los asuntos del Estado son las autoridades elegidas democráticamente, o debe tener una naturaleza jurídica, eso es, que dichas autoridades deben estar sujetas al control jurídico de un tribunal, el que decidirá en última instancia.

Este breve prologo pretende llamar la atención respecto del trasfondo teórico sobre el cuál las reformas a la institucionalidad democrática se mueven, en tiempos que ellas están siendo discutidas en nuestro país. Un diagnostico, en esos términos, de la institucionalidad vigente es importante para la comprensión de las reformas que se proponen.

A la pregunta sobre en que medida en nuestro sistema constitucional se reconoce el derecho de la mayoría a gobernar, sigue la respuesta: sólo de una manera, y ésta es que la mayoría elige al Presidente de la República. En el resto de los poderes del Estado la voluntad mayoritaria está limitada por el gran poder que nuestra constitución conceder a la minoría. En primer lugar, a través del sistema binominal, que entrega la mitad del parlamento a la minoría. Pero este es sólo la fuente del problema. Luego está el consenso requerido (lo mismo es decir el veto otorgado a la minoría) para el nombramiento del Contralor General de la República, de la mayoría de los ministros del Tribunal Constitucional y de los miembros de la Corte Suprema, y también para la legislación en materias de quórum especiales. Esto completa el cuadro constitucional en que el poder de la minoría parlamentaria excede con creces el ámbito de protección de sus derechos fundamentales. En la práctica, concede a la minoría parlamentaria el poder de un co-gobierno. Finalmente, el desequilibrio se agrava cuando se observa cuál es el rol y el alcance de las facultades de los órganos nombrados por consenso. En términos de equilibrio entre gobierno de la mayoría y derechos de las minorías, todos ellos son mecanismos de protección de las minorías.

La pregunta sobre si nuestra constitución es política o jurídica es más difícil. Tanto el Tribunal Constitucional como la Contraloría al mismo tiempo que la expresión de una decisión pro-minoritaria son parte de una decisión en pro de una constitución legal y contra una constitución política. Es difícil menospreciar el considerable poder que la constitución entrega a estos órganos, especialmente al Tribunal Constitución, sobre el cuál, observando la práctica constitucional reciente, puede decirse que tiene la última palabra sobre numerosos asuntos públicos (lo que no significa que ejerza ese poder de última decisión continuamente o que se haga responsable de él).

Así las cosas, puede sintetizarse este sistema constitucional como uno que privilegia la protección de la minoría sobre el gobierno de la mayoría, y que entrega la última palabra en numerosas cuestiones relacionadas con el Estado a los actores legales del sistema, como son el Tribunal Constitucional y el Contralor.

Reforma al sistema binominal

Poner este prólogo en perspectiva para la discusión sobre la reforma al sistema electoral es el principal objetivo de esta columna. Como mencioné en una columna anterior, los problemas del actual sistema que han sido observados son que no permite la competencia, excluye a los partidos minoritarios del parlamento y privilegia a los partidos políticos sobre los independientes. Estas críticas pueden ser reorganizadas considerando el esquema mayoría-minoría. La falta de competencia es debido a que el sistema binominal garantiza a la minoría la obtención de la misma cantidad de escaños que la mayoría (protección de la minoría). La falta de proporcionalidad es debido a que la única minoría privilegiada es la segunda minoría y no todas las minorías. Finalmente, la falta de representación independiente es una decisión en favor de la minoría local respecto de una (independiente) mayoría local.

Por supuesto que si se estudian cuidadosamente los antecedentes de este sistema, se puede concluir que es una legislación de transición. Diseñada claramente para garantizar el cogobierno de la derecha como segunda minoría, para excluir a la izquierda como tercera minoría (y a todos los grupos disidentes de pasada) y para excluir toda expresión de liderazgo local.

Recientemente, una columna de dos investigadores de un centro de investigación de la derecha, ha defendido, como yo hice en mi columna anterior, una propuesta para cambiar a un sistema mixto que integre un sistema proporcional y un sistema mayoritario uninominal. Eso ya es razón para celebrar. No obstante la coincidencia en los resultados, creo que hay una profunda diferencia en el nivel de los principios que vale la pena destacar.

Sin ambigüedades, la más importante razón para cambiar el sistema binominal es garantizar que la mayoría pueda efectivamente gobernar sin el veto de la minoría. No importando cuanto afecte eso a la gobernabilidad. La racionalidad de la reforma tiene que dirigirse a eliminar el estatuto de co-gobierno que ostenta la segunda mayoría y dar algún grado de representación a todos quienes forman parte de la minoría, incluso aquellos que puedan representar intereses locales o marginales.

Que uno de los elementos principales considerados por la columna del CEP para la motivación de la reforma haya sido la gobernabilidad, da pie para hacer otro alcance con el prologo de esta columna. Esto es así, quiero sugerir aquí, debido a que lo que en el ideario de la derecha lo que el sistema binominal o su reemplazo tiene que garantizar no es, como se podría pensar la protección de la minorías que podrían están amenazadas por la decisión mayoritaria, sino la estabilidad de las condiciones del crecimiento económico bajo un régimen de libre mercado (sin usar ningún eufemismo y evitando la explicación de por qué la protección de la ganancia no es una forma de proteger a las minorías, que requeriría mucho más desarrollo). Eso es así, porque bajo el actual régimen de la constitución jurídica, la protección de las minorías es desempeñada por el Tribunal Constitucional y la Contraloría, quienes han sido especialmente empoderados para ello.

¿Es entonces necesario desfigurar la idea democrática del gobierno de la mayoría hasta hacerla irreconocible para proteger a las minorías? La modificación del sistema binominal y la eliminación de las supermayorías hablarían de la confianza que nuestro país tiene en su proceso democrático. La pregunta que hay que plantear, y que ha sido planteada con fuerza por el movimiento estudiantil, es si la estabilidad económica o la gobernabilidad política son un fin legítimo para desterrar la idea de esa confianza.